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美国基础设施计划：长期建设

本文综合编译于CED报告：A US Infrastructure Plan: Building for the Long Haul

目录

正文

01

导言

解决严重的基础设施需求问题是美国国家议程的重中之重。改善基础设施是少数几个得到美国公众两党大力支持的问题之一。80%的美国人支持重建国家的基础设施——几乎超过了国家面临的任何其他最重要的问题——大约三分之二的美国人认为他们自己的当地道路状况一般或恶劣的。同样比例的人认为美国在满足基础设施需求方面做得不够。

现代、有效的基础设施对于几乎所有的美国商业都是必不可少的，因此，对于所有美国人广泛共享的增长和繁荣也是必不可少的。随着周围经济的变化，交通和其他形式的基础设施必须进行改造，以保持生产力。

但是，COVID-19大流行对美国经济的破坏性影响使得基础设施的改善、美国的竞争力的保持、以及让美国人重新工作这些任务变得更加紧迫。大流行迫使科技加速融入许多美国人的工作、学校和个人生活。但这也暴露了在获取可靠、高速互联网方面的不平等。大约2400万美国家庭无法获得可靠、负担得起的高速互联网。如果不加以解决，薄弱的基础设施可能会剥夺许多美国人获得的平等机会。同时，气候变化也威胁着我们经济的基础。

随着政治界都认识到这一需要，现在正是两党采取行动解决问题的时候。为了更有效地推进基础设施投资议程，谨此声明:

（1）定义和解释美国的基础设施；

（2）提出以更高效和更低成本解决美国基础设施问题的合理原则；

（3）在几个独特的基础设施类别中考虑政策方法，以提高美国基础设施投资的效益。

1.基础设施的定义

基础设施项目的合理定义包括与地面运输、航空、港口、水资源项目、能源生产、发电、储存、传输和分配、管道、雨水和污水处理、饮用水、宽带互联网通信和网络安全有关的项目。 这一长串重要项目说明了基础设施在整个美国经济生活中的覆盖范围。

2.缩小基础设施差距的原则

(1)通过有原则的公共利益-成本分析并且加强协调，改进基础设施的规划和决策；

(2)鼓励和促进创新；

(3)现代化和精简监管；

(4)通过合理利用公私伙伴关系和市场测试来验证有效的投资选择，使私营部门适当参与公共基础设施的选择；

(5)探索利用私人投资资源的替代办法；

(6)将包括碳排放在内的使用费纳入更可持续融资工具和指导有效选择方法的一部分；

(7)将气候风险纳入对潜在基础设施投资的评估。

3.洞察未来

基础设施是美国经济实力的关键。把重点放在基础设施的作用和关键问题上，可以引导国家实现更快的经济增长、创造就业机会、环境保护、平等机会和实现共同繁荣，并从长远来看节省公共资金。

有鉴于此，本文对两党合作下如何形成一份全面、经济高效和财政可持续的基础设施方案提出以下建议：

(1)全面投资大规模基础设施项目将有助于恢复就业，并且基础设施建设以及维护将创造更多的就业机会。但短期创造就业机会应该是长期投资价值的结果，而不应将创造短期就业机会作为目的。

(2)联邦财政长期可持续性将为持久的投资创造更多的空间。

(3)严格的成本效益分析至关重要。联邦政府可以提供此方面技术专长，但也需要考虑当地成本和收益的实际投入情况。

(4)考虑长期风险，如气候风险和更新，必须成为长期投资评价进程的一部分。

(5)需要进行长期投资，但必须允许维护和更新基础设施，在效益和成本的基础上竞争基础设施资金。

(6)联邦、州和地方决策者（包括跨州和地区）必须协调，以避免项目批准过程中的重复和延迟。

(7)基础设施决策必须预见到不断变化的技术，如自动驾驶车辆和先进的数字通信。

(8)需要对基础设施投资技术进行研究，以提高生产率和降低成本(例如在铺设较厚路面的长期公路上)。

(9)要以最低的成本获得最好的基础设施，就需要最大限度的竞争。

(10)监管必须促进竞争。简化监管程序和在联邦、州和地方政府之间削减繁文缛节是增加投资、降低成本和提高效率的关键。

(11)为每个独特的项目使用最好的筹资工具。在可行的情况下，“用户自付”融资可以引导基础设施投资到它提供最大价值的地方。如果公私伙伴关系是适当的(只适用于某些基础设施) ，它们可以补充公共专门知识和资源，并促进考虑维护和全寿命周期成本。

(12)高速公路信托基金必须建立在可持续的基础上。短期而言，这将需要增加燃油税。长期而言，假设继续转向不承担当前燃料税的可再生燃料，将带来巨大的资金挑战。弥补差额的备选方案包括公用事业税，或者至少部分替代燃料税的里程收费，但任何中期替代方案都不得完全否定燃料税的环境激励措施。

(13)电力部门需要可靠性，可靠性要求一定的冗余和过剩容量，同时需要对电网和配电网进行严格的评估和维护。投资开发更好的电池技术至关重要。在有关长期投资的决策中，必须考虑到气候风险。分布式发电和电动汽车之间的协同效应是许多必须考虑的技术不确定性之一。

(14)空中交通管制的私有化和机场登机口的拥挤收费值得认真考虑，以减少拥挤和加快旅行。

(15)接入高质量的宽带已成为公民的必要条件，如公共教育(宽带已成为先决条件)、邮政递送、电话服务和电气化。宽带也是个人富裕的基石和对抗不平等的工具。除了应对当前流行病的紧急措施之外，政策应确保每个人都能获得宽带，而且它是可以负担得起的。

(16)饮水和废水系统的故障损害了公共健康。人口迁移和需求变化对新老社区都提出了挑战，而老化的系统浪费了稀缺的水。必须扩大投资和改善的联邦贷款计划。

02

定义基础设施

基础设施通常被称为经济的“支柱”，它将美国国内外的人们和企业与就业、商品、服务、信息和客户联系在一起。商品的零部件需要通过供应链到达最终的生产商，然后再通过卖家到达买家。工作人员必须通勤或前往工作地点，或者(越来越多的人，特别是在当前的新冠疫情大流行中)在家中通过数字通信系统相互影响。生产者和家庭需要可靠的公用事业服务来生产和实现高质量的生活。

港口、水路、铁路、机场、公路、可靠的电力和互联网连接对于必要投入的到达和成品的交付至关重要，从而也对创造就业机会至关重要。基础设施同样有助于实现安全、健康、流动和受过教育的劳动力。因此，对尖端基础设施的有效投资有利于企业、工人和消费者获得更多的机会，提高生产率，巩固美国的竞争力，并保护环境，减少对弱势社区不成比例的不利环境影响。因此，美国的基础设施对于维持资本主义和美国经济的领导地位至关重要。

基础设施项目的合理定义包括与地面运输有关的项目：航空、港口、水资源项目、能源生产、发电、储存、传输和分配、管道、雨水和污水、饮用水、宽带网络通信、和网络安全。这一长串重要项目说明了基础设施在美国经济生活中的影响。

由于基础设施对美国经济实力至关重要，因此基础设施的改善或恶化会对经济和财政健康产生巨大影响。美国交通统计局和人口普查局的初步数据显示，2017年，通过美国的交通基础设施，超过14万亿美元的货物被运往国内外。基础设施对家庭财务也至关重要，因为它不仅会影响就业、工资和消费价格，还会影响支出。在2017年，美国家庭平均花费税前收入的13%用于交通，这是仅次于住房的第二大支出类别。美国家庭的电费通常低于其他发达经济体，这在很大程度上与自然资源有关，但也与基础设施及其监管方面的差异有关。

正如经济发展委员会(CED)解释的那样，智能基础设施投资可以促进经济增长、提高生产率和提高土地价值。基础设施的合理升级还可以通过提高公共卫生水平和减少社会不平等、提高能源效率、促进经济发展、改善教育和许多其他方面的改善，产生积极的长期溢出效应。

从长远来看，智能基础设施投资的许多潜在好处都是面向未来的，有助于提高全球竞争力和创新。基础设施也会影响企业的所在地，对经济机会产生重要的连锁反应，否则这些机会可能会流向国外。基础设施投资可以吸引并留住受过高等教育的工人和希望雇用他们的企业，从而帮助处境艰难的社区创造就业机会和提高工资。一些分析师估计，在其他条件不变的情况下，公共基础设施投资每增加1美元，长期来看每年平均能产生超过10美分的产出。

03

从各方面来看，美国基础设施的表现都是不够好

我们的人口和经济都在增长，这扩大了我们的基础设施必须满足的需求基础，也增加了交通拥堵，这本身就增加了基础设施的需求。在我们所有的基础设施中，尽管在上面列举的几个类别中，不同程度的技术改变了基础设施的需求，而这些需求如果没有新的投资、修缮和升级是无法满足的。与此同时，基础设施随着时间的推移而逐渐老化，随着使用(包括人口和经济增长)需要维护和更新。美国通常不能满足这些要求。

美国在基础设施质量方面经常落后于其他发达国家。这是一个持久且日益严重的问题。一个重要原因是，根据世界主要经济体的相对规模衡量，美国的基础设施投资水平低于其他主要经济体，而且随着时间的推移，美国的基础设施投资水平一直在下降(见表1)这种失败包括新的建设，但值得注意的是，也包括维护、资本保存和更新。

尽管由于需求的差异和衡量质量的挑战，很难在国家之间进行比较，但自大萧条(Great Depression)时期和二战后强劲的公共投资以来，美国基础设施的相对状况似乎有所下降，包括建造联邦高速公路系统。对国际货币基金组织（imf）数据的分析表明，与其他发达经济体相比，美国公共资本存量占GDP的比重在20世纪60年代远高于平均水平，但到80年代中期已降至平均水平以下。

到1988年，一份国会特许的公共工程研究报告认为，美国的基础设施在性能和能力方面仅处于平均水平。在2009年的金融危机复苏法案中，基础设施投资的暂时上升看上去是一个虚拟的泡沫，但它只不是长期衰退中的一个小而短暂的上升而已(见上图)。尽管美国经济一直保持强劲，但部分得益于过去的基础设施投资，目前基础设施已不再是推动美国经济表现领先全球的助推力量。例如，一组的全球竞争力排名将美国排在第二位。美国在整体基础设施方面仅排在第13位，而在水电基础设施方面则排在第23位，因此美国是因在其他指标上较高的地位而获得了更高的综合竞争力排名。

尽管预算紧缩挤压了新投资，但它对维护工作的影响更大，因为没有什么剪彩仪式来激励人们填补坑洞。延迟的维护会带来更多的费用，因为需要的维修费用会更高，灾难性的故障也更有可能发生。低质量的基础设施增加了商业成本，降低了利润和生产率，或者提高了消费价格，最终降低了有效工资、就业、经济增长和税基。

在大多数基础设施领域，公共部门提供了大部分国家投资。但并非所有的基础设施投资或决策都是公共的——这意味着公私合作、政府领导和市场的影响对于实现我们所有的基础设施目标至关重要。监管的质量是合作和领导的重要组成部分，也是维持基础设施供应竞争的重要组成部分。

04

基础设施是一个需要长期持续修缮的领先的政策问题

在美国公众看来，我们多元化、多面性的基础设施体系的几乎每一部分都存在问题。鉴于这种长期的、广泛的不满情绪，几十年来，基础设施一直被认为是每一届新政府的首要政策举措，也是两党合作的机会。然而，近几十年来，新上任的总统和国会都没有充分利用这一机会。

2020年，两党总统候选人都在为改善美国基础设施进行竞选，共和党政府和民主党国会领袖都提出了大幅增加投资的建议。时任总统的基础设施建设提案是他议程中最受欢迎的部分，而且得到了两党的支持。2021财年预算提案包括一项大约2000亿美元的基础设施倡议，以增加关键优先项目的短期投资，以及一项为期10年、价值8100亿美元的现有地面运输项目的重新授权，相当于每年名义资金水平大约增加4%。众议院的领导层提出了一个框架，在未来5年斥资7600亿美元用于基础设施建设，但这些努力在政治压力下失败了，就像过去四年那样。

投资的持续拖延只会增加美国基础设施升级和现代化的紧迫性。但政策制定者和商界领袖不应急于做出短期修补或快速修复措施，因为这些措施总是产生不充分的效果。相反，政策制定者和商界领袖应该共同制定和推进政策，以可持续的方式提供世界领先的基础设施政策，这些政策将持续满足国家不断增长和变化的需求，并在减缓气候变化的同时支持广泛共享的经济增长。在即将出台的经济刺激方案中可能包括基础设施支出，这进一步增强了将这一倡议建立在改革基础之上的重要性。改革将使其成为更有力的短期增长来源，并增加长期投资回报。美国基础设施重要领域的私人所有权和投资可能发挥的作用，是谨慎制定和改革政策的另一个动力。

05

美国基础设施的问题由谁承担？

对绝大多数美国人来说，“基础设施”这个词可能意味着道路和桥梁。事实上，州际公路系统是联邦政府对国家基础设施最大的承诺。然而，从更广泛的角度来看，基础设施在联邦、州、地方政府和私营部门之间的分配相对平均。联邦政府对基础设施投资有着巨大的影响力，不仅通过向各州和地方拨款，还通过对私人投资的监管影响基础设施投资。但是，一个健全的长期基础设施项目需要多个经济参与者之间的合作和协调，尽管联邦政府的征税和借贷权力，以及宪法赋予它的跨州商业(以及其他事务)权力，赋予了它巨大的影响力。

表1显示了2017年(有最终数据的最近一年)私营部门、联邦政府、州和地方对各类基础设施的投资数额。政府显然是公路和公共交通(以及客运铁路)的主要投资者，这可能是许多美国人的首要考虑，因为他们每天都会遇到交通堵塞和前往常规目的地的延误。

然而，私营部门在空中、水上和铁路货运中占主导地位。而在非交通形式的基础设施方面，联邦政府的作用则大大减少。州和地方政府在教育和水务领域占据主导地位(当然，部分依赖联邦政府的资助)。私人投资者在能源和电信领域占据主导地位(尽管受政府监管)。

数据来源：

a.参见交通和水基础设施公共支出，1956年至2017年补充表格，国会预算办公室，2018年10月15日。

b.联邦投资预算权限和支出:拨款和直接联邦项目，表17-2，美国预算:分析视角，2019财年;

c.固定资产表，表3.7ESI。按行业分列的私人固定资产投资美国商务部，经济分析局，国民经济核算。

d.2017年一级铁路经济财政影响分析，Towson大学区域经济研究所，2018年10月22日。

e.管理层对财务状况和经营结果的讨论和分析，以及与独立审计师报告的合并财务报表，第11页，美国铁路公司，2017财政年度。

f.国家数据:GDP和个人收入，固定资产账户表，表7.5，政府固定资产投资，美国商务部、经济分析局

g.2017年年报，p. 7，环球服务管理公司;

这些数据具有挑衅性，因为政府有时被认为是基础设施所有缺陷的根源，这肯定夸大了事实;但这些数据并不能完全证明政府无罪。显然，公众对日常的地面交通非常不满，而这主要是政府的责任。例如,一个蒙莫斯大学(Monmouth University) 2018年的民调发现，64%的美国人认为，他们所在地区的道路和桥梁——几乎所有的道路和桥梁都由政府出资并由政府控制——只能达到中等水平或很差。

但在私营部门影响力更大的其它领域，美国的基础设施也出现了问题。电力供应是其中之一。三名研究人员报告说，“美国消费者平均每年会失去214分钟的电力。相比之下，英国是70分钟，法国是53分钟，荷兰是29分钟，日本是6分钟，新加坡是每年2分钟。这些停机时间只说明了问题的一部分。在日本，普通用户平均每20年停电一次。在美国，不包括飓风和其他强风暴，每9个月就有一次。

外国游客经常说，他们在海外的互联网体验比在这里更好。2020年5月的Opensignal测试将美国的总体网速评为世界第25位。2020年11月的速度测试排名显示，美国移动通信速度排名第22位，固定宽带排名第11位。在2019年5月的手机下载速度中，Opensignal将美国排在第30位。这些相对于全球先进水平的不足，在某种程度上是由于政府监管，但责任必须由公共部门和私营部门共同承担。

因此，美国基础设施恶化的责任是由两党政策制定者、公共部门和私营部门共同承担的。本文试图纠正这种失败，而不是重新挑起争端。除非这些失败被克服，否则这个国家将继续在不足和低效的基础设施日益加重的压力下工作。这份声明以一个原则性的框架开始，以解决美国的基础设施问题。

06

健全、可持续的基础设施政策原则

尽管美国的基础设施投资形式多样，由不同的公共和私营部门控制，但在美国的做法中有一些有效的共同原则。考虑到公众在融资和监管方面的作用，如果要成功解决美国的基础设施需求，国家显然需要一个共同的决心。

如何以更高的效率来满足美国基础设施缺口可能带来的巨大成本，合理的原则包括:

(1)通过原则性的公共利益-成本分析并加强协调，改进基础设施规划和决策；

(2)鼓励和促进创新;

(3)使规章制度现代化和合理化;

(4)通过合理利用公私伙伴关系和市场测试来验证有效的投资选择，使私营部门适当参与公共基础设施的投资;

(5)探讨利用私人投资资源的其他办法；

(6)将包括碳排放在内的使用费纳入更为可持续的融资工具和指导有效选择的方法;并将气候风险纳入对潜在基础设施投资的评估中。

1.充足性：我们如何才能为我们的经济建立适当的基础设施？

由于基础设施投融资的责任由公共和私人利益攸关方分担，美国投资相对于需求和其他国家业绩的下降(如国际货币基金组织报告的那样; 见图1)不能归咎于任何一个实体或一类实体。但是，事实上，在美国不同的决策者之间有一些共同的行为。

在美国，尽管联邦政府通过拨款、贷款和税收优惠等方式为基础设施投资提供支持，但州政府和地方政府为基础设施建设开出的公共支票规模最大，而且联邦政府自己也直接参与支出。联邦资金是支持交通和水利基础设施的重要来源。公路信托基金，主要由联邦汽车燃油税提供资金(在州和地方各级补充)并由联邦一般收入(即借款)补贴，是联邦基础设施资金的最大来源。私营部门参与公共基础设施的开发和运营，如公私合作(ppp)，在美国也有悠久的历史。然而，与其他发达经济体相比，PPPs目前在美国的基础设施投资中所占比例更低。

尽管基础设施支出带来了巨大的经济效益，但公共投资却有所下降。根据美国经济分析局(Bureau of Economic Analysis)的数据，非国防公共基础设施的年均投资从二十世纪60年代占GDP的4%下降到2010年后的的2.7%。尽管联邦支出，包括向各州和地方的转移，占公共基础设施投资总额的不到一半，但随着经济和人口的增长，联邦支持的相对下降导致了公共投资总额的下降。从1960年到1979年再到2010年，在主要公共物质资本上的联邦非国防投资(包括转移)平均每年下降了大约30%。通过比较国际评估(如国际货币基金组织)，美国遭受了绝对和相对的损失，因为它先前的基础设施优势发生了逆转，这种投资下降不能解释为基础设施生产力提高或需求下降的结果。相反，经济和人口增长，以及随之而来的拥堵和加速磨损带来的需求，将表明需要更多而不是更少的基础设施投资。

美国不仅放弃了新的提高生产力的基础设施建设和改进，而且在维护、资本保存和维修方面投资不足。一些分析人士估计，在州和联邦层面上执行所有目前推迟的公共基础设施维护，可能需要花费1万亿美元。2007年，明尼阿波利斯市跨越密西西比河的 I-35W 大桥在高峰时段倒塌，这只是延误的潜在后果的一个迹象。除了这些可能会造成人员伤亡的灾难外，每天还会发生道路和桥梁破损以及其他形式的基础设施薄弱等额外的财产损失和时间损失。 

显然需要额外的资源。然而，如果仅仅增加资源，而不同时显著改善美国对这些资源的配置和融资方式，将是目光短浅的。相反，美国需要面对导致当前困境的基本挑战，即有效、高效和持续的投资。此外，美国不仅应该修复所有现有资产，还应该对美国基础设施进行改造、升级和现代化，以满足21世纪尖端经济的长期需求。

在面对当前需求时，利用现有的制度来考虑未来的需求可能是困难的。美元总是可以互换的。企业有时会使用经验法则预先设定投资和维护预算，然后围绕这些长期需求建立消耗品的支出。运用预见性和判断力，这样的预算程序可以成功。然而，在一个不断变化的世界里，经验法则是脆弱的。特别是，公共政策制定者必须认识到何时需要新的解决方案，需要将资源从一种投资或维护类别重新分配到另一种类别。归根结底，制度是不可替代的。

然而，联邦政府现在的处境与20世纪中期大规模基础设施投资时不同。在第二次世界大战期间创纪录的债务积累之后，公共债务负担(公众持有的债务，占国内生产总值(GDP)的百分比即债务相对于必须偿还债务的收入的比例)从1946财年末的106.1%一直下降到1980年，1974年最低为23.2%，1981年时仍低至25.2%。在接下来的40年里，债务负担大幅上升，在2019财政年度末达到了79.2% ，很可能与2020财政年度的最终数字达到100% 的水平相差不远，而且在这10年内，没有重大的政策变化超过二战时期的创纪录水平。

公共债务负担没有明确的安全上限，目前的利率(以及因此产生的偿债成本)非常低，但就在短短几年前，如今的债务水平还是不可想象的，极其令人担忧。利率可能会在一段时间内保持低位，但如果真的如此，它们将违反所有历史模式。特别是，如果经济复苏如每个美国人所希望的那样充满活力，利率肯定会上升(因为企业将预见到更有利可图的投资机会，并愿意支付更高的利率来筹集资金购买这些投资)。当这种情况发生时，净利息成本及由此产生的预算赤字和债务将大幅上升，可能导致恶性循环加速。金融市场将迫使政府在支出和收入方面都非常严格。

被迫实施这种预算紧缩政策的企业通常被称为“现金管理”(managing for cash)——该州最突出的特征是推迟投资和推迟维护。这当然是对联邦政府过去40年基础设施政策主旨的准确角色塑造，当时学者们表示，我们相对于其它国家的竞争性基础设施优势已经削弱。如果断言联邦政府过去40年来庞大且不断增长的预算赤字导致全部或部分由联邦资助的基础设施状况恶化(即包括州和地方政府基础设施，其成本由联邦拨款分担) ，那将是一种猜测。然而，如果说在未来一段持续恶化的预算紧缩期间，基础设施赤字可以轻松填补，那将是不切实际的。如果一个国家要具有前瞻性，并为自己的未来做出重大承诺，它必须拥有金融稳定性; 而且，按照目前的进程和速度，这个国家显然没有。

私营部门项目的基础设施投资是否充足并不完全取决于联邦政府的预算稳定性。然而，联邦预算可以影响私人投资决策，在极端情况下，将会严重影响私人投资决策。如果联邦政府向金融市场发出警告，要求其大幅提高利率，那么几乎可以肯定的是，这些私营部门债券的利率将通过与美国国债的“收益率差”而上升，从而抑制私人基础设施投资(并限制维护)。(影响公共和私营实体投资和维护支出的其他特定部门问题也存在，下文将对此进行讨论。)

最后，我们这个庞大而多样化的国家因各州和各地区的不同需求而受到影响。由于担心资源会流向其他地方，为国家议程提供资金的意愿已经被削弱。正确的决策需要认识到，基础设施可以满足实地的需要，从而使国家受益。

总之，决策实体为基础设施投资和维护提供资金的意愿和能力不存在单一的决定因素。然而，很明显，联邦政府的财政责任将促进前瞻性政策，而联邦政府的财政不负责任将使这种政策更加困难。联邦政府在谨慎的基础设施投资和维护上的开支本身就增加了联邦政府的借贷，因此基础设施开支本身必须得到衡量和明智的投资。

2.高效率:我们如何在一个资源稀缺、优先次序相互竞争的世界中建设最好的基础设施?

资源总是稀缺的，所以人们必须设定优先级并做出选择。因此，公共政策制定者总是需要在基础设施投资和其他需求(从国防到为穷人提供收入支持)之间做出选择。然而，由于金融危机和新冠肺炎大流行的双重财政打击，导致巨额预算赤字和公共债务激增，各级政府预算需求之间的矛盾更加尖锐。基础设施是许多公共优先事项之一，必须与其他需求进行权衡。

因此，提高效率并做出最好的选择，让每一笔基础设施的资金得到最多的回报，比以往任何时候都更有必要。效率在经济学中有更精确的含义，投资的价值是由消费者为投资的产出支付的意愿来定义的。而且，由于某些基础设施的“公共产品”性质，这种付费意愿可能会被扭曲——一旦这些基础设施到位，就不可能排除任何公众使用它(就像道路通常的情况一样)。因此，一些经济行为者可能会诱使他人为一条道路付费，然后继续为自己使用它。

因此，政策制定者有必要设法衡量基础设施投资的真实需求和收益，然后确保这些投资能够惠及那些对其最有价值的公民。此外，高效的基础设施需要有效的维护，而当政治进程对新项目的剪彩仪式的奖励远远超过对现有投资进行必要修复时，人们往往会忘记和忽视这一点，因为现有投资的投资回报可能比新资产更高。

3.选择正确的项目

一个高效的基础设施系统的首要任务是选择最好的项目来建设。国家不能错过高优先级的需求，不能在公共利益较低的项目上浪费稀缺资源。我们需要通过进行成本效益分析并加强协调，改善基础设施规划和决策。

4.通过成本效益分析并加强协调，改进基础设施规划和决策

明智的投资需要认真的成本效益分析，超越狭隘利益，推动对整个社会带来最大净效益的项目。在联邦层面，这意味着国家利益;各州和地方必须在其管辖范围内选择有价值的项目。鉴于联邦资金在许多州和地方基础设施项目中的重要作用，以及基础设施的区域、多辖区影响，明智的项目选择需要在长期设计和规划中进行大量协调，将不同级别政府和政治或地理边界的私营和公共利益攸关方聚集在一起。改进的项目选择将反映现有和计划的基础设施资产的数据驱动管理，识别真正的需求、潜在利益和生命周期成本，并比较现有基础设施的维护或升级与新建和新增能力建设的相对净值。

在联邦体制下，项目的选择具有重要的国家融资作用，并不容易。从当地人的角度来看，似乎是遥远的、不露面的官僚在做决定。从华盛顿的角度来看，视角有限的地方决策者似乎会要求低公共价值的项目，让少数人受益。在试图推动结果的过程中，联邦立法中所谓的“专项拨款”可能会被滥用——共和党和民主党两者都有有为了个人利益而操纵体制的历史。

无论是从国家的角度还是从地方的角度都没有全部的答案。美国在基础设施项目选择上的做法一直是，而且应该继续是分散的。国家和地方决策者可以确定所需的高价值基础设施改进。但是，各级决策者在资金选择方面都应接受审查和问责。可以在联邦层面开发和执行的标准化指标应该指导项目选择，激励私人和公共利益攸关方之间的合作，并鼓励使用联邦基础设施基金进行融资和管理的最佳做法。对全国最优先的基础设施项目进行这样的分析，可以说明在不同地区和不同类型的项目中应用成本-收益分析，鼓励讨论和批评，并为在目前的管辖安排下可能难以执行的高价值项目提供支持。这种选择标准和分析必须涉及社会不平等、气候变化和环境管理。

5.鼓励创新

基础设施投资既会塑造技术创新，也会受到技术创新的影响。帮助美国企业充分利用科技进步和突破，将使所有美国人的经济机会和繁荣最大化。

随着技术的进步，联邦基础设施政策必须对不断变化的环境做出反应。它不能局限于特定类别的基础设施，遵循过去的分配公式和经验法则。相反，它必须推动投资于最能满足社区或地区特定需求的资产和解决方案，认识到最佳选择将随着时代的变化而变化。例如, 例如，公路或铁路的专用资金将导致与去年或10年前提供的资金成比例的僵硬的公路或铁路解决方案，即使是一种不同的平衡或方法——可能还没有得到承认，或者更强调数据基础设施，包括访问高性能宽带、可以更好地实现该地区的目标。很难规定国家应该进行哪些创新基础设施投资，因为变化是不断的，没有人知道未来。但是，政策必须是前瞻性和灵活的。

6.缩减财政开支

无论是作为一个可能的宪法问题，还是作为对州和地方政府借款的补贴，联邦所得税下的应税收入一般不包括州和地方政府债券的利息。这种排除拥有属性有些人认为这是一个有害的“漏洞”，但事实并非如此。如果所有纳税人(潜在债券购买者的个人和企业)都面临同样的边际税率，他们就会放弃国家和地方政府债券相对于同等风险的公司债券的所有税收优势。(例如，如果所有纳税人的税率为20% ，一定风险水平的应税公司债券收益率为5% ，同样风险的州或地方政府债券收益率为4% ，应税投资者购买任何一种债券都不会获得净收益优势，发行地区将节省1个百分点ー20% 的利息成本。)

然而，并不是所有的纳税人都在相同的边际税率范围内，因此，对于较高税率范围内的纳税人来说，可以有纯粹的税收优势。(在上面的例子中，一个税率为40%的纳税人可以通过购买收益率为4%的州或地方政府债券获得税后溢价。)与此同时，非征税实体(如捐赠基金或养老基金)根本没有理由购买州或地方政府债券。其结果是，州和地方政府债券市场规模缩小，高收入纳税人获得的好处远远超过了对借债政府的补贴。这一结果在两方面都是不可取的。

联邦政策制定者应该探索一种可退还的税收抵免(甚至适用于非应税实体)的选择，以取代州和地方债券利息的税收减免。这一替代方案将使州和地方政府债券对捐赠基金、养老基金和保险公司等全新市场具有潜在的吸引力。它还将消除高收入个人纳税人的意外之财。对于税收抵免应该有多大规模，肯定会有一场辩论，一些受影响政府的支持者可能担心，税收抵免在未来可能会被削减。然而，这一政策变化的根本利益是值得研究的。

7.在不牺牲质量的前提下，以最低的成本建造

一旦基础设施项目被选定，它们必须以尽可能低的成本建造，而不牺牲质量，以使我们稀缺的资源得到进一步发展。然而，近年来，基础设施投资受到了相当大的成本拖累，而追求虚假经济的项目增加了长期成本。

8.停滞不前的施工效率

美国的基础设施投资成本已显著增长，似乎高于其他发达经济体，但驱动因素尚不清楚。一项研究发现，经过通货膨胀因素调整后，在美国建造一英里州际高速公路的成本比在20世纪60年代到80年代之间增加了两倍，而劳动力和材料的价格并没有增加多少。同样，研究发现，美国的铁路项目比其他发达经济体的可比项目贵得多。

生产率增长缓慢，也可能抑制了美国基础设施的购买力。2016年的一项研究发现，美国建筑业的生产率，在20世纪90年代基本停滞不前，在2000年之后显著而稳定地下降。此外，鉴于美国现有的大量投资需求和缓慢的建筑业生产率增长，美国应该审查其在基础设施方面的研发努力，以寻找新的和未开发的机会。增加对创新的投资，或许可以利用国家研究组合其他部分的进展，可以刺激经济机会和生活质量方面的相对迅速和持久的改善。

9.减少监管负担

随着时间的推移，健康、安全和环境标准激增，导致审查时间延长，缓慢的规划和增加的成本，推动了改革的尝试。2018年的一项分析发现，对美国联邦政府项目进行审查的《环境政策法案》(NEPA)这一项目的时间中值(NEPA)在2010年代用了三年半还多，而且联邦公路管理局和联邦航空管理局的项目的平均完工时间超过七年。

CED一贯提倡“智能监管”，对新法规进行严格的成本效益分析，并审查现有法规以保持成本效益，提高效率，实现更大的效益和更低的成本。由于项目构思和执行之间存在长时间的拖延，而且往往是多层次的管辖和审查，聪明的监管方法可以确保审查和批准项目的规则能够解决所有重要问题，并确保随着时间的推移，各级政府及时全面地实现净效益最大化。

联邦政府和受影响的各州应召集相关地区的所有利益攸关方和公共实体，以确保监督过程消除重复，并从各级政府的国家利益出发进行优化。与其他旨在鼓励创新的努力一样，一个有效的监管机制将有助于更快地部署新技术，升级现有的基础设施资产，以抓住经济机会，提高韧性，减少环境影响。在宽带等领域，法规应确保供应商必须基于创新、质量和价格来竞争客户，而不是依赖准入障碍或其他形式的“裙带资本主义”。

10.通过适当的公私伙伴关系更好地利用私营部门的参与

美国的大部分基础设施投资具有公共产品的性质，这些产品本质上(或应该是符合公共利益的)不受限制地向所有人开放。但是，在某些情况下，通过基础设施提供的服务可以定价，并应根据是否愿意支付而定价。在这些情况下，设计良好的公私伙伴关系(PPPs)可以激励效率、创新和长期绩效，同时将某些金融风险(如成本超支和延误)从公共投资者转移到私人投资者身上。

PPPs的形式各不相同，私人合作伙伴的责任从执行固定期限的简单操作和维护合同，一直到接受基层参与新公共资产的开发、设计、交付和长期管理。私营部门投资者和运营商希望直接从用户或政府为开发或维护资产支付的费用中收回成本和利润。因此，当一个项目可以直接或间接地从来自用户的收入流中获得资金时，就出现了最明显的PPPs案例。这包括一些现有资产的情况，私有化或私营伙伴经营可以鼓励创新、有效运作、持续维护和现代化。这种性质的长期合同可以迫使严格考虑整个生命周期的成本;对于公共基础设施提供最糟糕的例子，最强烈的批评之一是，如果在建设过程中可用资源耗尽，那么“先建后忘”的方法会使资产恶化为低效率。

尽管这是一个小项目，佛罗里达的I-595高速项目经常被作为一个典范PPP模式，即定期向项目的私营建设者、运营商和维护者支付的绩效款项，主要来自公共收入，这些收入来自作为改造项目一部分建设的高速公路的通行费。私营部门提供的服务帮助将这一资产的完工速度加快了好几年，让司机更早地受益，也让政府更早地开始收取高速公路收费收入。

PPP协议可以免除政府的一些开发、设计、建造和维护任务，或者在这些任务中对私营部门承包商的监督，而政府可能不是这些方面的专家。然而，PPP作为一种综合解决方案是有限的，因为它们通常适用于最有利可图的项目，而且它们不能保证成功。私营部门的合作伙伴可能无法完成项目或合同，并可能在维护等长期责任方面表现不佳，使签订合同的政府不得不在长期的双输关系中寻求法律补救。

此外，与一些人的假设相反，私人融资不能增加总体基础设施融资，而且它可能也可能不符合通常非常低的风险(或者联邦政府是无风险的)利率; 因此，一些人主张税收奖励，以帮助私人合作伙伴筹集预付资本。私人承包商可能试图只开发利润最高的项目，这意味着公共当局必须积极寻求其他建筑商之间的竞争。然而，精心设计的公私伙伴关系可以加快筹资进程，如果使用费是预期的未来收入来源，则有助于表明项目效益预计将超过成本。

美国国会预算办公室(Congressional Budget Office)在2020年的一份审查报告中总结说，有限的证据表明，与公共部门的对等项目相比，公私合作模式似乎能缩短设计和建造时间，降低成本，但“平均而言只是少量”。因此，PPP并不是项目成功的必经之路;就像任何公共基础设施投资(或就此而言，任何私营企业)一样，执行就是一切。

虽然大多数良好的基础设施项目并不适合PPP模式的合作，但政策领导人应在适当的时候充分利用PPP模式。美国各级政府应该鼓励私营部门的参与，并进行适当的监督，包括打击操纵行为。

11.探索利用私人投资资源的其他途径

PPPs是利用私人投资资源改善公共部门基础设施投资的一种方式，但不是唯一的方式。私营部门融资，尤其是通过免税的市政债券发行，是美国当前基础设施融资方式的核心要素。然而，创造性的融资机制如交通基础设施融资和创新法案的援助，目前已经失效。“建设美国债券”计划也成功地鼓励了私人投资资源的前期有效利用，包括扩大民间投资者参与基础设施项目融资的渠道。政策制定者应继续探索、评估和支持创造性的替代方案，以扩大投资者范围，提高成本效益，或拓宽吸引私营部门资本进入公共基础设施投资的可用选择。

12.用户费用来评估基础设施项目的价值和融资

从理论上讲，“用户付费”模式可以通过将运营基础设施的成本归到最直接受益的人身上，促进有效的项目选择，并实现可持续的融资(也可以说是社会公平)。因此，在合适的情况下，PPP安排的一个论点是，它施加了一个苛刻的考验，即公众必须将项目的价值高于其成本，否则私人投资者将不会承担该项目。另一方面，由于基础设施可以带来外溢效益，如增加房地产价值、改善环境结果或减少替代资产的拥堵，确定实际受益者就变得更加复杂，而且，对更广泛的社会所带来的无法定价的利益，可能会使一个无法通过用户付费收费来融资的项目变得合理。

但一般来说，在适当的情况下，用户付费模式会产生更好、更公平的结果。由于难以获得维护、改善或更换基础设施资产的可持续长期资金，政府应该探索通过用户收费的方式，在基础设施需求中提供更多份额的资金。在铁路、机场和港口等基础设施资产中，应考虑采用新的或改进的用户付费融资方式。公路建设和养护长期以来都是由使用费提供资金，但具体情况使这个问题复杂化，下文将对此进行讨论。

用户付费融资的进一步发展是高峰负荷定价。在一些应用中，包括高速公路使用和电力，高峰负荷定价可以鼓励用户集体在一天中更平均地利用基础设施。这可以减少对更大容量的需求，以处理最重的交通负荷或最大的电力需求。美国国会预算办公室(Congressional Budget Office)得出结论，采用用户付费的高峰电价模式，将显著减少对基础设施投资的需求，从而节省资源，同时更好地满足社会对基础设施和其他公共优先事项的需求。

13.建议如下：

(1)重建联邦财政的长期可持续性，为持久投资创造更多空间。

(2)严格的成本效益分析是必要的。联邦政府可以提供技术方面的专业知识，但也需要在成本和收益方面的实地投入。

(3)长期投资是必要的，但维护和更新必须允许在利益和成本的基础上竞争基础设施资金。

(4)联邦、州和地方决策者必须协调(包括跨州和地方)，以避免项目批准过程中的重复和延误

(5)需要对基础设施投资技术进行研究，以提高生产率和降低成本(例如，铺设较厚的更持久的公路)。为了以最少的成本获得最好的基础设施，也需要最大限度的竞争，而监管必须促进竞争。

在可行的情况下，“用户付费”融资可以引导基础设施投资到它能提供最大价值的地方。如果公私合作是合适的(仅适用于部分基础设施)，它们可以补充公共专业知识和资源，促进对维护和全生命周期成本的考虑。

14.我们如何平衡短期压力和长期需求?

随着“现金管理”已成为常规——甚至是反身性的——推迟投资和维护是美国财政计划中的默认选择。但现在在这场大流行病中，要把这种短期主义重新塑造成一种新的但同样无效的形式实在太容易了。

疫情对国家经济的冲击是极端的。美国在一个月内失去了近14%的就业机会——远远超过2008年金融危机的总人数，以及大萧条期间三年的大部分下降。复苏迅速但不完全。

在过去的经济衰退中，公共基础设施一直被视为一种快速解决方案——一种用“铁铲式”项目创造就业的简单手段。

尽早增加用于基础设施的公共资源，可能有助于目前的经济复苏。确保所有公共基础设施预算得到全面恢复，将会使已经失去的建筑业就业机会重新出现。然而，这不能成为一项全面、长期的基础设施政策的重点。最初的规模太小，时机也太迟了。

2020年11月，非农就业人数比2020年2月份的峰值减少了980万。恢复削减公共基础设施支出的计划，将使7万个重型建筑工作岗位在这个更大的总数中恢复。然而，如表2所示，建筑业的失业比例与整个经济的失业比例大致相同，而最糟糕的问题在于其他方面。

同样，如表1所示，2017年公共基础设施投资总支出低于3,000亿美元。基础设施投资不仅需要劳动力，还需要机械、材料。据推测，投资支出最大可行的快速周转增长将是3000亿美元的一小部分。但是2020年的流感疫情恢复立法花费了大约2万亿美元。

正如环境保护署所建议的那样，恢复削减公共基础设施项目的任何资金，并在最大程度上恢复与公共卫生相一致的活动，是有意义的。只要重新开放已经核准的暂停项目，就可以满足已经确认和商定的需要。它对就业的影响相对较小，但它将把基础设施行业带回到疫情爆发前充分就业的水平。最终，我们认为，基础设施行业需要扩大规模(考虑到现有基础设施存在的巨大差距) ，但也需要与众不同; 正如逻辑和近期历史告诉我们的那样，即便按照目前的规划，扩大基础设施行业也需要时间。

在流感大流行之前已经批准的基础设施项目之外，制定新的基础设施项目需要时间。这一进程的一个先例是2009年《美国复苏和再投资法》的有关规定，其目的是在2008年金融危机之后为经济复苏提供早期动力。如图3所示，《反洗钱法》中与基础设施有关的规定使资金非法进入经济领域的速度明显慢于该法的其他规定。此外，尽管一些人曾希望经济复苏法将证明是一个巨大的变化，但事实证明，《反倾销协定》中以经济刺激为主导的条款只是对公共投资的一次性刺激，正如图4所示; 而且，正如上文讨论所表明的，美国的基础设施赤字显然仍在持续。最后，基础设施领域的一些(但不是全部)新工作岗位将取代而不是增加现有的就业岗位。

CED认为新政府和国会应该抓住当前的机遇，为美国的基础设施投资创造一个新的、更广泛的途径。CED认为，这样一个方案将有助于更快的经济复苏。但是我们不认为短期的经济刺激应该是一个全面的基础设施计划的主要焦点。相反，我们敦促我们新当选的政策制定者创建一个具有成本效益、可持续性、长期导向的基础设施项目，该项目建立了经济的生产能力和生产力，并且为当前的经济复苏提供(但不是专门设计的)短期刺激。

15.将技术变化、气候风险、弹性和适应性考虑纳入对潜在基础设施投资的评估

许多基础设施投资的生命周期以数十年为单位进行衡量，但技术和环境变化的速度仍在加快，这种变化已经令那些经历过二战后几十年的人感到震惊。认为基础设施政策必须着眼于长期，或许比以往任何时候都更为重要的一个关键原因是，变革如此迅速。不确定性也许是前所未有的高。因此，目光短浅的政策可能招致巨大的成本，但同样重要的是，可能错过重要的机会。

下面强调的一个可能丧失的机会的例子是自动驾驶汽车的前景。自动驾驶车辆上的传感器要求最低标准和道路标志的一致性。不考虑这些需求的高速公路投资可能只需要在短时间内进行昂贵的改造。这只是潜在失去机会的一个例子; 还有更多的例子，包括在发电方面的潜在改进，这也将在下面讨论。

但是短视，或者仅仅是没有意识到不确定性，就会带来纯粹的负面影响，也会带来错过的正面影响。今天做出的投资决定可以锁定当前的技术，以及它们的碳足迹、天气和气候影响。鉴于目前存在很大的不确定性，对这些风险进行分析和定价，对于实现合理的基础设施决策至关重要。为了避免犯这样的错误，保持灵活性的选择，即使它们可能会增加一些短期成本，可能比不可逆转的决定更可取。

气候变化对长期资产的明显价值主张构成了潜在的相当大的风险，尽管这些风险的时间和严重程度可能仍然不确定。严肃的成本效益分析需要为应对气候相关的压力或风险做好准备——包括更多极端天气事件，如洪水、野火和干旱风险增加，以及其他负面后果——应纳入对潜在基础设施投资的评估。

16.建议措施：

(1) 为新冠疫情大流行前基础设施项目提供全部资金将恢复就业，并将创造更多就业机会，因为更多的优先事项将用于基础设施建设和维护。但短期就业创造应该是长期投资价值的结果，而不是其本身的目的。

(2)基础设施投资决策应考虑气候变化和恢复力等长期风险。

(3)基础设施决策必须包括为自动驾驶汽车和推进数字通信等技术变革做好准备。

17.公平: 我们如何促进我们社会的每一个部分，包括目前未得到充分利用的区域及其人力资源？

如果该国部分地区不发达，单独的基础设施可能无法提供支持自身的价值。但如果没有这些基础设施，这些地区可能会继续处于欠发达状态，并进一步落后。那里的资源，尤其是人力资源被浪费了;结果，整个国家变得更加贫穷。因此，坚持严格执行“用户付费”原则，可以实现今天基础设施资源的更有效分配，但未来部分地区基础设施更加短缺和不公平。它会使我们的联邦系统更像一个零和游戏。一个全面的计划，以解决我们广泛的基础设施需求，必须解决国家欠发达地区的需求。

07

主要部门的基础设施建设问题

以上讨论的宽泛原则或多或少地适用于为本声明目的而定义的每一类基础设施。但在许多方面，这些不同类别的基础设施各不相同，构成了独特的挑战。在健全的一般原则下，公共政策必须分别处理这些基础设施的各个分支。

1.道路和桥梁:联邦制、融资、技术和环境

这个国家的道路可能是其基础设施中最引人注目和公认的部分。在大流行病使商业活动减缓、经济活动加速之前，日常通勤和其他交通的拥堵和延误是民意调查中经常出现的抱怨。随着经济和人口的增长，特别是在城市中心周围，交通拥堵已经加剧，政策制定者还没有做出任何明显的公共政策回应。事实上，联邦政府的高速公路开支授权法案，通常以五年为一个周期重新颁布，已于2020年9月30日到期，至今尚未重新授权。问题不仅仅是新投资的延迟，维护也是有风险的。2007年明尼苏达州密西西比河大桥的倒塌不仅造成了人员伤亡，而且在两年内对该州造成了高达6000万美元的负面经济影响。

各州用于修建和维护公路、桥梁、铁路和其他地面交通方式的联邦资金来自联邦公路信托基金。信托基金的大部分收入来自联邦对汽车燃料征收的消费税，因此流入信托基金的收入通常与特定年份的税收收入相等。联邦汽车燃油税设定为每加仑汽油几便士，自1993年以来就没有增加过，因此已经落后于通货膨胀。与此同时，在环境和气候变化的压力下，换算成联邦燃料经济标准，每辆车每英里消耗的燃料加仑数已经下降。当然，每辆车每英里的公路磨损率保持不变，而人口的增长增加了对公路容量的需求。

高速公路信托基金向各州提供的联邦拨款是基于公式计算的，包括总额和分配方式。十多年来，燃油税的流入量一直小于公式流出量，因此信托基金的余额已经被侵蚀，除了偶尔的一般收入转移来补充它。

在高速公路信托基金(highway trust fund)的有效管理下，尽管技术动荡、交通拥堵加剧，但高速公路支出仍在自动驾驶状态下继续增长。这限制了所有的高速公路开支，但由于人口增长和向不断发展的商业中心的搬迁增加了建设需求，高速公路的维护压力尤其大。正是在这种僵局中，地面运输项目正在等待重新授权，而基本政策已经冻结多年。

这种不作为可能代价高昂。它降低了公路和铁路的运输质量，给司机和乘客的安全或健康带来额外风险，并增加拥堵、运输时间、环境影响和车辆修理费用。2018年，美国工人上下班平均花费225小时，创历史新高。一项分析发现，交通堵塞每年使美国城市居民花费额外的出行时间和额外的燃料，价值1660亿美元。自世纪之交以来，由于运力和替代交通方式无法跟上人口中心日益增长的通勤者数量，估计每个汽车通勤者平均损失的拥堵时间增加了40%以上。

那些最好、最迅速地采取必要的监管和基础设施投资以促进经济发展和新技术带来的收益的地方，在未来几十年将拥有相当大的优势。自动运输的潜在关键技术可能会改变我们组织和开展商业和消费者活动的方式。如果这项技术被证明是革命性的，那么一个城市或一个国家实现了自动驾驶交通所必需的基础设施(数字化和实体化)变革，可能会获得显著的先行者利益。道路标记和路边空间的标准化、安全标准、网络安全标准和保险规则的监管，以及可能令人困惑的管辖权问题的协调可能是关键。

联邦政府也可以通过提高新项目的成本效益分析标准来实现更好的投资效果，这是国家地面运输政策和收入研究委员会(National Surface Transportation Policy and Revenue Study Commission)的建议，并对达到这一标准的州给予更多的资金奖励。研究还表明，较厚的沥青路面尽管在短期内成本更高，但从长远来看是具有成本效益的，因为它们更加耐用。

但所有这些预付款都需要足够的资金。目前的体系显然已经失败，但就替代方案达成共识却难以捉摸。每个道路使用者自然都想要其他人支付更多费用的系统。关于联邦燃油税收入的地域分配公式，这一点一直都是正确的。各州不愿提高自己的燃油税，因为它们担心加油站和税收跨越州界转移到其他州。

环境问题是另一个难题。燃油税长期以来一直被视为减少消费的一种激励措施，从而减少碳排放和其他污染。在过去，油耗也是高速公路使用的合理代表，因此燃油税是“用户付费”费用的合理近似。然而，随着电动汽车(或电动混合动力车，统称为EVs)的市场份额不断增长，燃料使用和高速公路使用之间的联系正在被打破。

电动汽车的市场份额目前增长缓慢，部分原因是美国汽油价格较低，但德勤预计，到2030年，电动汽车销量将达到美国市场的27%。随着电动汽车销量的增加，燃油税收入下降，或至少增长更慢，加剧了高速公路信托基金的缺口。(当然，如果电动汽车完全占领市场，除了信托基金收到的各种较小的资金来源，公路建设和维修几乎没有资金。)

燃油税最突出的替代方案是里程税，可通过安装在车辆上的无线传感器收取;这种传感器是在自愿的基础上用于支付通行费的，但如果它们要为所有的公路建设和维修资金提供资金，就需要强制执行，安装在所有车辆上，进行合规验证，并保护用户隐私。最理想的情况是，他们还需要传递车辆的重量和位置，以将费用与道路上的实际磨损联系起来。

如果电动汽车的早期增长继续下去，这可能需要在电池存储方面75进行进一步的技术创新，关于按里程收费的辩论将会加剧。虽然有些人认为过渡到里程费是一种适当的转变，即向所有使用道路的人收取道路所造成的损耗，但另一些人则认为这是对环保的低排放或无排放车辆的惩罚，相反，他会支持简单得多的措施，仅仅是提高燃油税，或者(对联邦政府来说)对电力消费征收新的联邦税，或者(对州和地方政府来说)提高现有的电力税。

当然，考虑到对所有车辆实行按里程收费的过渡所带来的实际挑战和费用，以及恢复公路信托基金足够收入的紧迫性，短期内提高燃油税似乎势在必行，因为美国的驾驶成本相对于欧洲大部分国家，甚至像墨西哥这样的邻国来说仍然很低。

美国是一个很大的国家，通常驾车的距离都很长;但美国有能力同时维护其道路和桥梁。同时，还应考虑通过提高现行燃油税或征收替代税(如电力公用事业税)来实现用户自付的准确定价。

除了从联邦政府获得的拨款外，各州用自己的收入来分担高速公路系统的维护和扩建费用。各州确实面临着一个权衡，是要维持和享受债券评级，还是要有可能获得信贷，从而为其高速公路系统的成本做出贡献。

总之，美国的道路融资体系必须改变;十多年来，资金一直不足。有了充足的资金，高速公路政策不仅可以确保今天基础设施的充足性，还可以更加着眼于未来，以实现更高的生产率(通过自动驾驶汽车出行)和更高的耐久性，从而减少大规模维护和重建造成的交通延误。

建议措施：

公路信托基金必须建立在可持续的基础上。短期内，这将需要提高燃油税。从长远来看,如果继续转向可再生燃料,电力消费征税或里程费用应被视为至少部分取代燃油税，但从中期来看，不能完全否定燃油税目前提供的环境激励。

2.航空旅行:不确定性和技术

考虑到这次流感大流行，航空旅行的未来是高度不确定的。正如经济中许多实体的情况一样，未来将取决于大流行病本身的进程、在大流行病消退之前，政策在多大程度上支撑着摇摇欲坠的企业，以及在客机的密闭空间内将继续实行哪些公共卫生限制，以及这些限制将持续多长时间。

在大流行之前，乘坐飞机出行的人们最主要的抱怨可能是交通拥堵。交通拥堵增加了旅行时间的不确定性，这既损害了商业，也损害了生活质量。美国旅游协会(US Travel Association) 2014年的一项分析显示，由于机场拥堵导致的航空旅行延误和取消，每年可能会减少3800万次航班旅行，潜在经济损失约360亿美元。

造成美国空中交通系统延误的一个主要原因是过时和效率低下的空中交通管制。批评人士认为，联邦政府通过交通部的联邦航空管理局(FAA)对空中交通管制进行管理，对于一个规模达数十亿美元的高科技服务行业来说是不合适的，在私人管理下，航空公司本身、邮轮公司和其他责任类似的服务企业也可以轻松满足安全和其他社会问题。

美国联邦航空局多年来一直致力于下一代航空运输系统(NextGen)的现代化，全面推出可能还需要5年或更长时间按照计划，NextGen将促进飞机更快的起飞和降落，更好的地面交通管理，并允许飞机更近距离巡航，更好的地面控制和没有损失的安全。

批评人士看到了该体系过去的拖延，担心政府决策和融资的不确定性会威胁到该体系的连续性和实施。尽管已经取得了一些进展，但那些批评人士可能会主张在空中交通管制当局和航空公司之间建立一种更商业化的关系，并将通过与航空公司协商收取费用，而不是提高目前的政府票价来为这个系统提供资金。他们认为，对稀缺的空中交通管制资源进行更有效的定价，将导致更有效的航班安排，从而减少空中和地面上的拥堵和延误。由于许多类似的责任已经移交给私营部门，空中交通管制系统的私有化值得仔细考虑。

航空旅行延误的另一个原因是对机场设施的低效使用，这些设施受到登机口的限制。附加拥堵费的登机口收费将会影响航班数量和所用飞机大小之间的权衡，尤其是在客流量大的航线和较大的机场，可以减少空中和地面的拥堵。

许多经历过航班延误的美国人坐在机场可能会得出这样的结论:减轻痛苦的最好方法是让机场更舒适，更美观。从一开始就消除延误可能是最好的第一步，但机场的拥挤显然是令人不快的。美国绝大多数机场都是由州或地方政府或这些政府的地区财团所有的，它们必须依靠客运设施费用(PFC)和租户的费用和租金，以及联邦政府的一些拨款来维持生活。在拥挤的大都市区，许多传统机场扩建困难，更换将导致严重的服务中断，在这些预算限制下，难以满足乘客的偏好。如果国家应该决定将机场现代化作为公共优先事项，那么在决定哪些地方应该从联邦援助中受益，或者是否应该为所有机场建立一个基金，并按照某种公式进行分配时，将会产生巨大的冲突。

建议措施：

空中交通管制民营化和机场登机口拥堵收费是减少拥堵和加快旅行速度值得认真考虑的问题。

3.电力和天然气电力:太阳能，风能，潮汐和储存

美国的电力和天然气生产、输送和分配系统是技术迅速变革世界中长寿资产的一个案例研究。电力输送和配电网络的主干线一般有50至70年的历史，并且正在老化; 天然气管道系统也同样在老化。电网某些部分的容量也受到限制，显示出容易受到恶劣天气和网络或恐怖袭击的影响。

美国的电力中断似乎比世界上其他类似的发达国家更频繁，尽管有关当局争论这是一种疲软的迹象，还是仅仅是对可靠性“足够好”的可靠性进行了节约，而在那些可靠性最高并不是至关重要的市场领域。劳伦斯伯克利国家实验室能源分析和环境影响部门的一份出版物报告说，“恶劣的天气、设备故障、人为错误、植被管理实践、野生动物和其他偶尔未知的因素都被记录为导致电力中断的原因。”美国能源部(DOE)报告称，恶劣天气是导致电力中断的最常见原因，天气对电力系统的影响在过去20年中显著增加……除了可能出现更频繁和极端的天气外，电力系统基础设施的老化和电力系统可靠性的下降也凸显了预测未来电力中断成本对客户的重要性。”

加州在最近的夏天遭遇了一场罕见的停电和森林野火。它们的原因是，由于急于脱碳而迅速退役的常规电厂造成的发电能力不足;无风的炎热和干燥季节(这减少了风力涡轮机的输出);电网和配电网故障(由于缺乏维护，包括未能清除线路附近的可燃树木，干扰了稀缺电力的重新布线，并引发了一些野火)。加州的经验给其他州的一个教训是，当现有的化石燃料装置被逐步淘汰时，必须具备发电能力储备。

市场变化迅速。对气候和成本的担忧已经促使燃料需求从煤炭转向天然气。但与此同时，由于气候问题和成本下降，可再生能源正变得越来越普遍;15年来，能源消费总量基本持平(特别是在经济增长和人口增长的情况下，这意味着整个经济的能源效率提高了)，而可再生能源的消费几乎翻了一番，诚然是从一个非常低的基数开始的。从某种意义上说，电动汽车的采用与分布式发电(以及所有能源效率和存储改进)的增长展开了一场竞赛，以确定所需的总发电和传输能力。

在发电中减少碳排放的必要性限制了我们的经济，而限制又造成了成本。碳减排技术的进步来之不易。但事实证明，这里的需求是发明之母，既然部分(但愿大部分)成本已经被承担，美国就有机会获得更便宜、更低碳的能源。

有些人可能会说，老化的电网是对技术不确定性的理性回应，因为分布式发电和可再生能源可以减少对额外容量的需求。然而，中断和脆弱性仍然是一个问题，如果电网要利用分布式发电来购买和分享电力，它就需要进行技术更新，以便更好地将中央电力生产与分布式电源结合起来。此外，电网改造的成本增加到公用事业费率的基础上，会提高低收入家庭的电价，这意味着要利用创造性甚至公共融资来降低这些成本。

关于分布式电力技术将以多快的速度发展的问题仍然存在。分布式太阳能和风能发电当然是间歇性的，在这个时候存储技术滞后于发电，面对天气事件的恢复力仍然是一个问题。电力部门需要可靠性和复原力，这就要求越来越多地由太阳能和风能资产组成的系统必须具备电网复原力资产，如天然气发电厂，以便在太阳能和风能生产断断续续和极端天气事件造成中断的时期提供电力。

发展先进的电池技术也是当务之急。技术专家和环保主义者对电动汽车使用电池储存电力感兴趣，但存在技术问题，而且电池的容量有限，如果在紧急情况或太阳和风力发电失败时，仍需要集中的基本负荷发电能力，那么一个有能力的电网也是如此。专家们将讨论集中基本负荷能力的燃料应该是什么。这个问题可以通过现有的产生技术和碳减缓技术及其潜在规模来回答。有效的集中式发电的碳捕获将是分布式或集中式可再生能源发电的竞争对手。

低碳和无碳发电的研究具有很高的潜在价值,需要更快地批准集中发电设施和更健全的配电网，以符合环境、健康和安全保护。网络安全和防止极端天气事件的安全也是必要的。

建议措施：

电力部门需要可靠性，可靠性要求一定的冗余和过剩容量，同时需要对电网和配电网进行严格的评估和维护。投资开发先进的电池技术是重中之重。在有关长期资产的决策中，必须考虑到气候风险。分布式发电和电动汽车之间的协同效应是许多必须考虑的技术不确定性之一。

4.宽带:竞争、民主和最后一英里

甚至在大流行之前，就有证据证明美国没有足够的高质量宽带接入。一项行业资助的研究发现，经合组织国家宽带速度提高一倍，年经济增长率就会提高0.3% ，而2009年的一项研究估计，高收入经济体宽带普及率提高10个百分点，人均国内生产总值增长率就会提高1.2%。

除了在速度上放弃改进之外，未能更广泛地扩展宽带普及率可能会带来经济后果。那些生活在不可靠的或有限的高性能宽带接入的社区的工人将会错过教育、技能培养和就业机会，而这些机会本来可以促进他们的繁荣，而雇佣这些工人的企业如果没有可靠的远程工作选择，他们在工作方式上的灵活性就会降低。例如，核心城市和农村地区宽带接入的系统性不足，可能导致今天的经济不平等，并减少机会，从而使明天的不平等继续存在。相反，宽带连接可以改变美国社会的多个问题领域。

不断减少的基础设施投资可能会导致美国企业和社区错过新技术，或在采用新技术方面行动迟缓。这些新技术在评估市场或更有效、更广泛地提供服务方面具有关键优势。基础设施在把美国人和美国产品连接到彼此和世界上起着巨大的作用。

近几十年来，人们认为宽带连接改变了公司的运营方式和业务运作方式，但宽带的采用仍然不完全，一些美国社区和他们的经济竞争力由于不可靠或低质量的服务而处于不利地位。联邦通信委员会估计，超过2000万美国人仍然无法获得能够发起和接收高质量语音、数据、图形和视频通信的最低速度的宽带连接，其中大约有三分之一的美国人生活在农村地区。

在一些行业，缺乏负担得起的、高质量的、具有全球竞争力的宽带，可能已经限制了潜在的生产率增长。例如，美国农业部2019年的一项分析发现，大规模部署现有的农业技术(需要高性能宽带连接)将给农场带来“相当于总产量近18%的经济效益”。

但现在，大流行的经验更加生动地表明，国家在互联网能力方面的投资失败是有代价的。今年春天，远程学习机会的最终范围尚不清楚。尽管超过五分之四的受访家长报告称，他们的孩子在四月初参加了在线学习项目，但一项对教师的调查发现，每天与学生互动的不到40%。公共教育分析重塑中心(Reinventing Public Education analysis Center)发现，只有三分之一的学区要求教师为所有学生“提供指导、跟踪学生参与度或监控学业进展”，尽管这些学区以外的许多教师可能都这么做了。

一个在线数学项目显示，3月中旬之后，学生参与的人数出现了持续而深刻的下降，课程完成速度也出现了下降(但随后是逐渐恢复)，更令人担忧的是，对于在低收入地区上学的学生来说，参与率和毕业率的下降幅度更大，而且更持久。相比之下，高收入地区学生完成在线数学课程的速度在大流行期间大幅提高，可能是因为更多的学习转移到了在线课程。这表明，三分之一缺乏宽带连接的美国人生活在农村地区，还有许多人生活在贫困的城市社区。即使连上网络，低收入家庭也常常需要支持才能获得使用网络的电脑和其他设备。“数字鸿沟”的另一方面在这一流行病中被进一步抛在后面。

我们需要做得更好，为所有美国人提供宽带接入。考虑到州和地方预算的巨大压力，联邦政府应加倍努力，确定连通性不足的地区，并征求私营供应商的投标，以便超越干线建设，为服务不足的社区建设。“最后一英里”连接参与和提供最终互联网连接的权利必须向广泛的潜在供应商开放。必须保持竞争，并通过良好的关系对公共政策的影响不能妨碍创新。

建议措施：

像公共教育(宽带已成为先决条件)、邮政递送和电气化一样，接入高质量的宽带已成为公民的必要条件。宽带也是个人富裕的基石，也是对抗不平等的工具。除了对当前大流行采取紧急应对措施外，政策还应确保每个公民都能接入负担得起的宽带。

5.水:延迟投资的遗产

        美国的水和废水基础设施正在老化，并受到缺乏维护和延迟更换的困扰。美国的饮用水系统由100万英里长的管道组成，其中许多管道安装于上世纪中叶，预期寿命为75至100年。但它们每年仅以0.5%的速度被替换，在这个速度下，系统的大部分将被迫超过预期的使用寿命。据估计，每年发生24万次主水管破裂，以及较小的泄漏，造成的全国处理水的14%到18%泄露。用水量在下降，但这是喜忧参半的，因为它在短期内降低了公用事业所需的收入。同样，由于人口流动，特别是人口越来越集中在商业中心附近，一些萎缩社区的公用事业失去收入，而另一些增长地区的公用事业则面临需求增长的挑战。美国的大部分饮用水是由人口集中地区少数几个最大的供水系统提供的;人口稀少地区的小型公用事业公司缺乏规模经济来建设或雇佣专业人员。

但是对于许多美国人来说，满足安全饮用水的成本只是一个小细节。2019年，超过3000万美国人的饮用水达不到安全标准(如果他们有水的话)。

废水系统面临着总负荷不断增加的截然不同的前景，部分原因是越来越多的人口从化粪池系统转移到污水系统。污水下水道也在老化，污水处理厂有时无法处理流入的污水。混合雨水和废水的系统也可能因暴雨而超载。未经处理的污水的排放是对公众健康的重大威胁。分离废水和雨水需要大量的前期成本，但在应对气候变化方面有重要的好处。不幸的是，在卡特里娜飓风期间，新奥尔良缺乏防洪措施，特别是低收入居民和社区。

据估计，美国供水和废水基础设施的恶劣状况每年会因水管断裂而造成26亿美元的损失。2013年，一个行业组织曾预测，企业和家庭在管理不可靠的供水和废水处理方面每年要花费数百亿美元。对于那些水资源已经成为一种宝贵而稀缺的商品的地区来说，这样的代价尤为痛苦。

基础设施管理方面的错误也代价高昂。例如，一项研究发现，密歇根州弗林特市饮用水供应管理不善造成的公共卫生危机不仅损害了居民的短期和长期健康，需要州和联邦支出超过3.4亿美元，而且至少暂时压低了弗林特市的住房存量价值3.5亿至5亿美元。

联邦政府通过拨款和贷款对供水系统进行了投资。随着供水系统面临的巨大挑战，联邦政府的作用可能需要扩大。考虑到长期但重要的回报，更强劲的联邦贷款可能有助于推动重要投资。至少，供水系统需要对其基础设施的老化以及更换或更新的成本和中断进行切合实际的规划。

建议措施：

饮用水和废水系统的故障损害了公众健康。人口迁移和需求转移对新旧社区都构成了挑战，同时老龄化系统浪费了稀缺的水资源。用于投资和改善的联邦贷款计划必须扩大。

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总结

基础设施对于美国经济的强劲发展至关重要。关注基础设施的作用和关键问题可以引导国家实现更快的经济增长、环境保护和所有美国人的机会，同时从长远来看节省公共资金。

基础设施建设可能是美国最受欢迎的尚未实现的政策重点。党派之间在其他各种问题上的争吵已经使两党的支持偏离了轨道。

CED 的董事们希望，基于数据的分析和两党的观点可以导致这一步向前迈进。我们甚至敢于希望，这一步可以成为一个更美好的国家，更强大的经济，更新的社会意识。

我们恭敬地向我们选举出来的决策者推荐这些想法，因为这可能是一个独特的机会，两党可以在美国公众的最高优先事项上进行合作，我们也为我们的经济和社会提供商业界的支持，以建立一个强大的基础设施基础。

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